 |
|
建立市场经济体制下测量标志保护管理新模式
黑龙江省测绘局 王玉明
|
2007年7月，国家测绘局在杭州召开了全国测量标志维护管理工作经验交流现场会（以下简称经验交流会）。会议肯定了1994年以来测量标志保护工作所取得的成绩，同时也指出了存在的突出问题。会议肯定了一些省测量标志保护管理的新模式。会议要求各省积极试点，探索建立适应市场经济发展的测量标志维护新制度新机制，为修订《测量标志保护条例》打下实践基础。
《国务院关于加强测绘工作的意见》明确要求，“做好测量标志保护和维护工作，制定测量标志土地使用的有关规定，建立责权利相结合的管理机制”，这是测量标志保护在现阶段要遵循的原则。
一、测量标志保护的新特点
一是对测量标志的保管有新期待，现行对测量标志保护制度是义务保管制度，管与不管全靠保管人的自觉行动，管是义务，不管全无责任。这种管理制度不能反映市场经济体制下人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，不符合随着物质生活条件改善，人民对发展有着多方面的新期待。
二是对测量标志的使用有新特征，在经济发展的同时，测绘利益主体多元化，测绘单位已形成混合所有制经济实体。所有的经济实体都在使用测量标志，从而由国务院测绘行政主管部门和国务院其他有关部门所属专业队伍以及军队使用的格局被打破。
二、测量标志保护的新思路
建立测量标志使用与保护良性运行机制的新思路，测量标志保护的目的是为了更好地使用，不考虑保护也就谈不上使用。从基本国情出发，虽然我国政府长期面对的资金不足现象不复存在，但亦不能一味地要求政府全部投入。使目标具有可行性，做到政府投入与依靠自身发展相协调，实现又好又快发展。
建立测量标志使用是市场行为的新思路。测量标志作为国家的一种重要基础设施，由国家投入巨资建设，是重要的国有资产，是政府行为。而测量标志使用的新特征决定其是市场行为。既然测量标志的使用是市场行为，那么测量标志的保护就不能由政府包办，而是应该按市场经济规律办事，政府只履行宏观调控的责任。
建立测量标志与测量成果统筹为一体的新思路。测绘法释义将测量标志解释为“它们不仅仅是一个固定标识物，更重要的是每一个标志都标记着相应的精确测量成果数据”，将测量标志与测量成果统筹为一体。现实中一谈测量标志，就将其与测量成果割裂，各说其事，使测量标志成为无源之水。
建立测量标志事前审批的新思路。现行测量标志保护条例是采取事后监督的管理方式，这是符合转变政府职能要求的。事实证明，这种管理方式不能有效地保护测量标志，使测量标志的管理处于失控状态，谁使用不知道（有的测绘项目是不需要登记的），谁破坏更是无从查起。改为事前审批，以便行政主管部门掌握全国的测绘状况，监督保管人是否履行责任，有利于测量标志的保护。
借鉴其他行业相关设施管理模式的新思路，尤其是借鉴通讯行业对相关设施的管理模式，为修订测量标志保护条例提供参考。
三、测量标志保护的继承与坚持
继承测量标志分级管理体制，这是测绘法赋予的法律责任，也是由测量标志的分布特点所决定的。测量标志量大面广，只能由测量标志的所在地保管最直接、最具体，最有效，而其他形式都是鞭长莫及的。这也是被经验交流会肯定的，实践证明也是行之有效的。
坚持测量标志有偿使用制度，但目前这项制度坚持得不好。在制定政策时，一定要杜绝由一次有偿使用而演变成无偿使用现象的发生。
有偿使用的关健是收费标准，然后是怎么收、由谁收，怎么管、由谁管，怎么用、由谁用，这些问题必须要回答清楚。
（一）收费标准。制定收费标准，现行测绘收费标准有两种，一种是针对纳入事业单位财务制度管理的测绘单位制定的《测绘生产成本定额》，另一种是1993年制定的《测绘收费标准》。《测绘收费标准》规定了测绘成果、成图资料收费标准，是测绘单位在取得合法领取手续后到测绘成果管理部门索取成果时收取的费用，该费用与测量标志无关。
现无针对测绘市场行为的收费标准，应尽快制定，制定时要统筹考虑测量标志使用费，该标准要考虑费用支出的实际需要，不能是短期行为，适当兼顾长远。
（二）测绘活动必须使用测绘基准，测绘单位必须要索取基准成果，而测绘成果的提供已经形成了一套成熟的行政审批程序，测绘成果是由专门部门负责管理的。费用必须在提供成果前收取，由测绘成果审批部门收，而不是由测绘成果的管理部门收。
（三）按照国家现行财务管理政策，制定相应的财务管理制度，实行收支两条线。
（四）此项费用支出专门用于支付保管费用、标志维护费用、统一监管费用，不得挪作他用。
综上所述，现行测量标志保护条例中除了以上非常重要的两个方面外，诸如永久性标志设立明显标记、测绘人员持证作业、拆迁规定等方面也是需要继承和坚持的。
四、测量标志保护的创新与变化
建立责权利相结合的保管新机制，实行有偿保管制度，摒弃义务保管制度，这是对《国务院关于加强测绘工作的意见》的最好落实。有偿保管就是要在签订保管协议时明确责权利，明确保管人的责任，就是因保管人自身原因未履行或履行不到位而应付的责任。保管人既然有责任，这个有偿就要与责任相协调，不能是杯水车薪。有偿的标准全国不能强求一致，要符合地方实际，但各县应统一。否则，此项制度将无法履行，形同虚设，不能因制度的缺失导致行政缺位。
办理测量标志用地权属登记，设置界桩，设立统一监制的标牌。一是能有效地解决因测量标志引发的土地分争问题，保护测量标志所在地群众的利益；二是对测量标志起到警示作用，避免测量标志被侵害而失去效能，这种作法在其他行业被普遍运用；三是起到宣传的作用，给测量标志所在地群众以明示。
保护永久性测量标志，测绘法释义称“永久性测量标志设有固定标识物，可以长期使用，需要永久保存”，这是测绘法所赋予测绘行政主管部门的责任。那些认为测量标志不需要保护和擅自降低保护标准的思想和作法都是错误的，要停止争论，用测绘法统一思想和行动，用发展理念解决现阶段测量标志保护中存在的问题，不能因为遇到问题就放弃或降低标准，要切实履行职责。
编制开展全国测量标志资产清查立项，争取政府一次性投入，按照测量标志保护的标准，对测量标志进行清查，摸清家底，完成土地权属登记，对遭破坏的标志重建，采取相同措施和标准进行保护，与保护人订立保管协议，拍摄测量标志现场照片，建立测量标志管理信息系统。
临时性测量标志不需要保护，测绘法释义明确指出“临时性测量标志在测绘单位测量过程中设置和使用，工作结束后不需要长期保存的标志和标记”。现行测量标志保护条例面面俱到，针对性不强，只要是测量标志就全面保护，没有抓住主要矛盾，充分反映了测量标志保护的阶段性特征。临时性测量标志就其定义而言是临时性的，就其本质而言测量工作结束后自然失去意义，从其保护方式来说无法实施保护，对其保护的要求也是书面的、空泛的、无法做到的。保护的结果适得其反，不仅临时性标志没有保护好，导致应该保护的永久性测量标志也没有保护起来。
以法规的形式明确保管人的指定原则，避免指定保管人的随意性和时间的无限性，要按照测量标志所在地最近的原则指定保管人。测量标志所在地凡是已经承包到户的，指定承包户为保管人；由集体统一经营管理的，指定集体为保管人或由集体指定保管人。保护期限不宜过长，采取省统一或分级统一。
五、测量标志保护监管的新内容与要求
测绘行政主管部门监管的新内容主要是，对保管人不履行职责或履行职责不到位以及测绘单位一次有偿使用变无偿使用的监管，需要加大执法力度，确保新制度的执行。
测绘行政主管部门监管的新要求是，随着测量标志保护地位的提升，测量标志保护成为测绘活动监管的基础，做好测量标志的保护工作将彻底改变测绘市场“大海捞针”式的监管模式，使测绘市场监管有了抓手。各级测绘行政主管部门要将交费依据作为测绘市场监管的源泉和线索，加强测绘活动全过程的监管，达到通过监管，提供服务,促进发展的目的。
|
|
资料来源：国家测绘局网站 2007.11.26
|
|
 |
